来源:第一财经日报 作者:张子鹏 7 H# a+ L/ e) N H& Y8 a9 J9 m 3 a2 i2 x6 o" A$ |; @ 国务院欲另立办公室研究电改——3 y9 y1 ^: p9 D* _' f. B. I( ?+ Y% j% ~3 i
4 E3 W. D; k' B ~+ y+ Z' S 背后速读 y2 Q$ P( ?; Z& |6 v* [3 O
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电力改革开始至今已经三年半,接下来的改革将在电力管理体制层面展开,包括电力资产划分、主辅分离等问题,以及定价权和审批权的归属,都将是改革重点,而重中之重是打破现有的行政垄断格局。 8 x. Z; g% w7 X f3 P; H4 C) b6 e 9 R6 L- s& ~: I A3 a1 q# o! V8 { 7月19日,电监会发布了“十五”期间投产电力工程项目造价监管信息,“十五”期间投产的火力发电厂的单位造价,从2001年的4800元/千瓦左右,下降到2005年的3600元/千瓦左右,下降幅度约25%。0 N# C+ h$ @9 [2 o- T5 m
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始于2002年底的电力体制改革,至今已经三年半时间,上述成本的降低,只是诸多成果之一。* L1 ^8 ~/ D& d
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而近一周有消息表明,国务院最近筹划成立了一个新的办公室,这个办公室的主要任务是对电力体制改革进行深入研究,机构名称可能定名为电力体制改革研究办公室,办公室将由一位副总理主管。 9 K- l$ Y7 g! m# e7 E! K" F0 o 9 I. Z$ ~! N/ J/ L1 }4 V& U 如果该机构设立,三年半电改遗留下的问题,将进入对策研究和执行细节落实的关键阶段。此项成果和问题并存的改革,也由此进入攻坚。3 V# u Q, M" v3 \# `5 y' Z- P
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三年半电改' }3 O1 }( s7 y2 Z' q z% {4 z t I
$ w- c: z6 e: `: L 为什么要在此时成立一家研究电力体制改革的办公室呢?消息人士告诉记者,2006年4月,国家电监会曾经就“十一五”期间的电力体制改革规划,向高层进行了专题汇报,而近期高层对此进行了批示。! I, X& L6 r* N e
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成立该办公室,其重要任务之一是制定“十一五”电力体制改革规划的细节措施。。 . I9 K* b u, f$ \9 X9 @, n. @ j2 @* g" @. F
始于2002年底的电改,成绩斐然。 6 B' }' V0 v5 u6 j& ?+ `2 g) Y3 m8 u/ ?8 Z- _
首先,上万亿资产的原国家电力公司在2002年底被分拆成为了两大电网公司、五大发电集团和四家辅业集团。而分拆的目的是引入竞争机制,促进电力行业生产运营效率的提高。 , n/ w! Z5 w2 N3 Q & y p* t2 E3 o t 此外,电改后电力企业较好地控制了生产成本,提高了运营效率,电力企业的整体利润水平也在提升。 ( R B9 i! }# h# z 5 g1 \+ \( D" i* G9 a$ b 据国家电监会的一位人士介绍,在电改之前,国家电力公司的年毛利润还不到200亿元,净利润则只有几十亿元。而2005年,中国的电力企业的毛利润已经超过了1000亿元,净利润约500多亿元。9 y# a+ b% g. o) `3 z; B
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上述成绩的取得,是在近三年,电力设备价格大约上涨了15%;而电厂基础建设所使用的水泥、钢铁等建筑材料的价格也上涨了大约40%等情况下取得的。, S6 h) C4 z+ u; ^- `6 k) P& g8 a
" c( O& h3 ~# Y3 U0 `6 S 电改中没有下完的“棋”2 p c+ V" U. x' \9 | m' H
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但是,三年半的改革,也暴露了大量问题。: m$ Y% g+ I+ c4 @3 ^
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“‘十五’期间电力改革确定的部分任务没有落实,是因为各个部门对改革的认识没有完全统一,触及自身利益时会有不同看法。”国家电监会政策法规部主任、电力体制改革领导小组办公室副主任王强坦言。 ; T; R( s4 [+ w2 y, g. ]& w7 V S/ ^2 ^. X* p: z
没有完成改革任务,主要指2002年国务院关于电力体制改革的5号文件中提及的电力资产的分清划拨和主辅分离。 ( a7 z- U( {5 ~ P4 j8 W) K3 p3 h2 C
2002年底,国家电力公司被分拆,但是有些资产和债务的归属,却存在着纠纷,一些电力资产没有完全划分完毕。比如有的电厂由于设备老化等原因,已经停止发电了,电厂也已经报废被处理了,本身已经是一个空壳电厂,但是这一类电厂也被列为正常的需要移交的电厂等,中间的许多问题没有解决。0 d X8 N8 N0 x! o( h# R4 E
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资产纠纷,有关部门并没有进行详细处理,采取的是先维持现状,保证电力供给和电网安全,当然这对于有的发电集团不公平。 3 W, a+ W4 J* l; E7 m. C2 u 9 Y, d, E; [6 g$ X( H+ C, K, j1 h 而以上两项内容,将会在“十一五”期间继续推进。国家电监会政策法规部主任王强透露,目前,国家电监会正在制定2006年以及“十一五”期间电力改革下一步的工作任务和措施安排。$ `: f3 `' J/ Z0 j
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下一步改革的八项核心内容和重点任务中,除进行输配分开的研究和推行试点以外,还包括处理厂网分开的遗留问题、加快建设区域电力市场、深化农村电力改革、电力法和配套法规修订、电力企业重组、输配电价改革、政府监管体制和对电力行业规划体制的完善等。王强还表示,在厂网分开之后,下一步将进行输配分开的研究试点工作。 ; U# u1 v0 Y! P- V+ \. K- I5 _9 h0 L ?! h0 \
实际上,对于电力体制改革来说,未来的几年可能是一个非常好的时机。“因为电力从今年开始就基本充足了。而这个时候,正是引入竞争的好机会。”' o0 z# |( E! F4 ?* {- O
1 }& G( ^+ G* x5 }/ t “我感觉高层对于推动电力体制改革的动力还是比较足的。”一位相关官员告诉《第一财经日报》,“但是在目前的好时机下,对于电力体制改革应该如何改,在电力体制改革的“十一五”规划确定后,需要研究一些具体的实施细则,而这也可能是成立这个办公室的重要原因。” 4 {% I. u7 d0 H6 \- s0 x7 L" k4 D* Y5 w. e3 |: R
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电改中没有下完的“棋” + i" D! |" G' ?# b) o6 _, ~& G/ `5 _ " q3 D6 }( }3 h, l 但是,三年半的改革,也暴露了大量问题。 " _3 e8 x; N6 V, P2 S8 Q9 ]: U8 v4 o. o( ~. Q9 ^, @2 {9 j! Z
“‘十五’期间电力改革确定的部分任务没有落实,是因为各个部门对改革的认识没有完全统一,触及自身利益时会有不同看法。”国家电监会政策法规部主任、电力体制改革领导小组办公室副主任王强坦言。& w5 x: c9 S, u2 E2 y
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没有完成改革任务,主要指2002年国务院关于电力体制改革的5号文件中提及的电力资产的分清划拨和主辅分离。2 I8 b( b/ T2 c# U% f6 e! I
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2002年底,国家电力公司被分拆,但是有些资产和债务的归属,却存在着纠纷,一些电力资产没有完全划分完毕。比如有的电厂由于设备老化等原因,已经停止发电了,电厂也已经报废被处理了,本身已经是一个空壳电厂,但是这一类电厂也被列为正常的需要移交的电厂等,中间的许多问题没有解决。 [9 Y6 w7 ?- L3 R/ \" y9 z/ c4 [) u/ h, \9 C& ]/ b8 w
资产纠纷,有关部门并没有进行详细处理,采取的是先维持现状,保证电力供给和电网安全,当然这对于有的发电集团不公平。( [7 t M" ~7 d2 Q+ O
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而以上两项内容,将会在“十一五”期间继续推进。国家电监会政策法规部主任王强透露,目前,国家电监会正在制定2006年以及“十一五”期间电力改革下一步的工作任务和措施安排。9 ?0 r2 I b" V' r; ^
: Z3 x4 h c5 l! j/ r% c+ U- l 下一步改革的八项核心内容和重点任务中,除进行输配分开的研究和推行试点以外,还包括处理厂网分开的遗留问题、加快建设区域电力市场、深化农村电力改革、电力法和配套法规修订、电力企业重组、输配电价改革、政府监管体制和对电力行业规划体制的完善等。王强还表示,在厂网分开之后,下一步将进行输配分开的研究试点工作。* M2 @$ H5 Z" \( J. ?. A$ j
6 ?9 F/ x/ S7 p7 l$ t" E 实际上,对于电力体制改革来说,未来的几年可能是一个非常好的时机。“因为电力从今年开始就基本充足了。而这个时候,正是引入竞争的好机会。” * R1 a- y. ?4 \& H( [' { 7 W' n* C) c- C% C “我感觉高层对于推动电力体制改革的动力还是比较足的。”一位相关官员告诉《第一财经日报》,“但是在目前的好时机下,对于电力体制改革应该如何改,在电力体制改革的“十一五”规划确定后,需要研究一些具体的实施细则,而这也可能是成立这个办公室的重要原因。”* M0 {7 g7 M! M2 f/ a
3 z& u) d M. y 变革电力管理体制 & e0 q! R. O! H5 Y6 ^$ y: s ; x/ a" |; y* l y0 a 而业内人士也指出,实施上述两项改革,还有赖于体制层面的革新。9 b. Q# ]& C# \7 K# {4 [" i4 f
( k9 u! X9 ~! K9 I3 M- X1 { “由于目前的电价和投资体制存着缺陷,按照目前的体制,电力很可能会在几年之后再出现短缺的情况。”曾参与2002年电力体制改革设计的厦门大学能源经济研究中心主任林伯强表示。所以林伯强认为,在输配改革之前,应该先进行电价和电力行业投资体制的改革。) U% M# N, o: ^0 q
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林伯强说,实际上,当初在设计电力体制改革方案的时候,基本上没有考虑到电价和投融资体制对于电力体制改革的影响,但实际不是这样。! }* S# d% u8 a3 X! B5 x
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一位参与电改的人士告诉记者,现在也明显地感觉到了,如果仅仅对企业进行改革,而不改革行政管理体制,电改会遇到比较大的阻力。 " ^8 u" j) r0 } W' i 8 h( U; {6 I; C( Y! y3 C; v 上述人士认为,对于电力行业来说,最突出的管理体制问题是多头管理。比如在国家发改委和国资委都对电力企业拥有很大的管理权力,而在国家发改委内部,都有许多个部门管理着电力企业。 5 F4 y; ~1 R' x& T8 y$ g6 K d, s' C0 r5 z" Z- v) E X 多头管理体制的掣肘,主要体现在电价和电力审批权上。 ( H& k+ |& N# f ) @4 n" F" [, w4 j, \ 目前,有业内人士提议,发改委将电力项目审批权交电监会,但包括电监会内部人士在内也表示,审批权应由政府机关来执行,而不是由电监会这样的监管机构来执行。. l' |1 }( o: J: p6 {
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至于电价管理权移交电监会的提议,也有观点认为,电监会人手较少,分支机构不足,难以管理好电价。 ; n1 p) @6 ^% Q% c. p9 X/ f/ N ' T+ S+ v8 x2 |( g: e3 y 而持反对意见者认为,电监会也可以使用各地物价局的电价管理系统。因为,原先发改委也在使用这一系统来进行定价,电监会不可能将电价完全自己确定,还是需要与各地物价局讨论确定。0 c: v' N$ c% H- {
3 l# D0 l; ]3 [4 J3 |) j 对于电力管理权力的分配和体制的改革,也随着现在《电力法》的修改而再次被业界人士提起。2006年7月,国家电监会和几大电力集团,都收到了国家发改委新起草的《电力法》修改稿,对未来电改方向,以及各个部门之间的权力的重新分配等诸多问题作了规定。' q' I" }- ?+ Q4 n# U2 S6 h
" H# t' R; f" z8 p7 M 发改委的修改稿,对于电监会规定的权力很小,只规定了其监督市场主体的市场行为。这个概念的意思是指不是市场行为的,不应该归电监会管理。因此,电监会的作用受到了限制,比如输配电企业是自然垄断企业,不受市场行为约束,如按发改委方案执行,电监会对上述企业就没有管理权了。& o% r8 d6 G4 f2 L
- _3 I8 Q/ w7 x" ], ^4 ~3 q8 k 有消息人士透露,国家电监会内部有人士认为,不应该对该法案提出具体的修改意见,而是认为,《电力法》的修改案不应该由一个权力部门来制定。+ g/ y' q. y) g$ W5 n8 V, b
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一位专家表示,发改委作为行政管理的经济政策部门,而不是执法监督的监管部门,其与电监会之间应该有明确的分工,然后在职能上相互配合。 & D; _( B: p' x3 K4 A$ V7 A- B ) E3 Y* i# o: J9 r 对于多头管理的问题,目前尚未有定论。而此前,也有关于将考虑成立能源部或者能源委的种种猜测,“但是这一届政府不可能成立,如果成立,也是下一届政府研究的事项了。”一位电力界人士告诉记者。 ! }& O, W; }- x# }3 U5 F9 o& f& K0 y( R2 Z! |: r
打破行政垄断# k9 ], |) e' H+ v, ]$ u- W
4 P% Q1 @ X: U+ r. _! v9 y: G, U# k 曾参与电力体制改革设计的首都经贸大学公司研究中心主任刘纪鹏,在接受《第一财经日报》采访时认为,电力改革的最终方向是打破垄断,引入竞争机制,但是中国电力行业的垄断,不但包括输配电网的自然垄断和发电、售电环节公司的经济垄断,更重要的是以行政审批为特征的行政性垄断。 3 ?% B& M$ A; ]) h 5 J8 _2 c( E7 d. Q! A5 V$ w 刘纪鹏说,电力体制改革的目标不是拆分企业,而应打破电价的行政性垄断。他认为,电改以来,电力行政性垄断的本质不仅没有打破,还有进一步加强的趋势。为了缓解电力紧张,三年来用行政代替市场的手段越来越多,所以刘纪鹏认为,当务之急是“打破电力的行政性垄断”。; ~- v k5 ~4 Q3 ^: J
! f; `- H. r7 r6 X. n# w 刘纪鹏认为,输配分开本身不能打破垄断,因为从经济学原理上说,输电和配电都具有自然垄断属性,而自然垄断的特点是一优于二,一大于二。因此,输配电的自然垄断属性并不能因为输配分开而打破,无非是由一个大垄断变成若干个小垄断,这是由于输配电网的基础性、安全性、网络性和规模性决定的。6 S& \! c I- k$ S! `: u3 _
) e/ g; e, K/ b' m3 m 对于应该先进行输配分开还是先进行电价和投资体制改革,另外一位业界专业人士也对记者说,不应该简单地规定谁先进行谁后进行。只有通过市场化的改革才能解决电力工业面临的问题,但是仅仅从企业的角度进行改革是一个浅层次的改革,如果仅仅这样改,一些电价、投融资方面的矛盾就会凸现出来。) ]5 C4 n. q0 G0 z! R: B; s