电力改革三年半：下一个“堡垒”还是垄断体制

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来源：第一财经日报  作者：张子鹏  
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    国务院欲另立办公室研究电改——
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    背后速读
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' ~- J* G% b8 u4 P0 w5 D    电力改革开始至今已经三年半，接下来的改革将在电力管理体制层面展开，包括电力资产划分、主辅分离等问题，以及定价权和审批权的归属，都将是改革重点，而重中之重是打破现有的行政垄断格局。  

    7月19日，电监会发布了“十五”期间投产电力工程项目造价监管信息，“十五”期间投产的火力发电厂的单位造价，从2001年的4800元/千瓦左右,下降到2005年的3600元/千瓦左右，下降幅度约25%。

    始于2002年底的电力体制改革，至今已经三年半时间，上述成本的降低，只是诸多成果之一。

: d3 N: G8 B9 V* ^3 Z, e+ x/ E    而近一周有消息表明，国务院最近筹划成立了一个新的办公室，这个办公室的主要任务是对电力体制改革进行深入研究，机构名称可能定名为电力体制改革研究办公室，办公室将由一位副总理主管。
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3 J* ]5 g) q0 D1 b/ T. {: k    如果该机构设立，三年半电改遗留下的问题，将进入对策研究和执行细节落实的关键阶段。此项成果和问题并存的改革，也由此进入攻坚。

    三年半电改

/ C0 C) S2 N; P2 R8 B. _    为什么要在此时成立一家研究电力体制改革的办公室呢？消息人士告诉记者，2006年4月，国家电监会曾经就“十一五”期间的电力体制改革规划，向高层进行了专题汇报，而近期高层对此进行了批示。

    成立该办公室，其重要任务之一是制定“十一五”电力体制改革规划的细节措施。。

4 q+ ?+ n' R8 L2 j    始于2002年底的电改，成绩斐然。
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0 v! |" h- x1 J) M. W2 w6 r; R* S; o    首先，上万亿资产的原国家电力公司在2002年底被分拆成为了两大电网公司、五大发电集团和四家辅业集团。而分拆的目的是引入竞争机制，促进电力行业生产运营效率的提高。
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    此外，电改后电力企业较好地控制了生产成本，提高了运营效率，电力企业的整体利润水平也在提升。
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# ?: I1 l1 W9 N3 N" C    据国家电监会的一位人士介绍，在电改之前，国家电力公司的年毛利润还不到200亿元，净利润则只有几十亿元。而2005年，中国的电力企业的毛利润已经超过了1000亿元，净利润约500多亿元。
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' @* y' P7 s$ B2 B1 g% L    上述成绩的取得，是在近三年，电力设备价格大约上涨了15％；而电厂基础建设所使用的水泥、钢铁等建筑材料的价格也上涨了大约40％等情况下取得的。

8 p( @+ o* ^6 J    电改中没有下完的“棋”

    但是，三年半的改革，也暴露了大量问题。
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* I8 e3 n- O& \5 N' j: z: \4 W    “‘十五’期间电力改革确定的部分任务没有落实，是因为各个部门对改革的认识没有完全统一，触及自身利益时会有不同看法。”国家电监会政策法规部主任、电力体制改革领导小组办公室副主任王强坦言。
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) w* j1 C6 W9 |* D) U0 X& d    没有完成改革任务，主要指2002年国务院关于电力体制改革的5号文件中提及的电力资产的分清划拨和主辅分离。

    2002年底，国家电力公司被分拆，但是有些资产和债务的归属，却存在着纠纷，一些电力资产没有完全划分完毕。比如有的电厂由于设备老化等原因，已经停止发电了，电厂也已经报废被处理了，本身已经是一个空壳电厂，但是这一类电厂也被列为正常的需要移交的电厂等，中间的许多问题没有解决。
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    资产纠纷，有关部门并没有进行详细处理，采取的是先维持现状，保证电力供给和电网安全，当然这对于有的发电集团不公平。

    而以上两项内容，将会在“十一五”期间继续推进。国家电监会政策法规部主任王强透露，目前，国家电监会正在制定2006年以及“十一五”期间电力改革下一步的工作任务和措施安排。

  p' z  s! J" u) C6 Z7 y    下一步改革的八项核心内容和重点任务中，除进行输配分开的研究和推行试点以外，还包括处理厂网分开的遗留问题、加快建设区域电力市场、深化农村电力改革、电力法和配套法规修订、电力企业重组、输配电价改革、政府监管体制和对电力行业规划体制的完善等。王强还表示，在厂网分开之后，下一步将进行输配分开的研究试点工作。
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    实际上，对于电力体制改革来说，未来的几年可能是一个非常好的时机。“因为电力从今年开始就基本充足了。而这个时候，正是引入竞争的好机会。”
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9 [3 N/ O" L2 q+ d9 t1 T    “我感觉高层对于推动电力体制改革的动力还是比较足的。”一位相关官员告诉《第一财经日报》，“但是在目前的好时机下，对于电力体制改革应该如何改，在电力体制改革的“十一五”规划确定后，需要研究一些具体的实施细则，而这也可能是成立这个办公室的重要原因。”
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电改中没有下完的“棋”
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    但是，三年半的改革，也暴露了大量问题。
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6 Y% Y8 B8 D+ r* _" o% U% Y    “‘十五’期间电力改革确定的部分任务没有落实，是因为各个部门对改革的认识没有完全统一，触及自身利益时会有不同看法。”国家电监会政策法规部主任、电力体制改革领导小组办公室副主任王强坦言。

9 w+ W6 A; F9 W  Z1 X    没有完成改革任务，主要指2002年国务院关于电力体制改革的5号文件中提及的电力资产的分清划拨和主辅分离。

    2002年底，国家电力公司被分拆，但是有些资产和债务的归属，却存在着纠纷，一些电力资产没有完全划分完毕。比如有的电厂由于设备老化等原因，已经停止发电了，电厂也已经报废被处理了，本身已经是一个空壳电厂，但是这一类电厂也被列为正常的需要移交的电厂等，中间的许多问题没有解决。

) g- I: P; i! C) b' n. B' C. E    资产纠纷，有关部门并没有进行详细处理，采取的是先维持现状，保证电力供给和电网安全，当然这对于有的发电集团不公平。
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0 S; W9 P6 }) X" U    而以上两项内容，将会在“十一五”期间继续推进。国家电监会政策法规部主任王强透露，目前，国家电监会正在制定2006年以及“十一五”期间电力改革下一步的工作任务和措施安排。

    下一步改革的八项核心内容和重点任务中，除进行输配分开的研究和推行试点以外，还包括处理厂网分开的遗留问题、加快建设区域电力市场、深化农村电力改革、电力法和配套法规修订、电力企业重组、输配电价改革、政府监管体制和对电力行业规划体制的完善等。王强还表示，在厂网分开之后，下一步将进行输配分开的研究试点工作。

    实际上，对于电力体制改革来说，未来的几年可能是一个非常好的时机。“因为电力从今年开始就基本充足了。而这个时候，正是引入竞争的好机会。”

    “我感觉高层对于推动电力体制改革的动力还是比较足的。”一位相关官员告诉《第一财经日报》，“但是在目前的好时机下，对于电力体制改革应该如何改，在电力体制改革的“十一五”规划确定后，需要研究一些具体的实施细则，而这也可能是成立这个办公室的重要原因。”

    变革电力管理体制
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    而业内人士也指出，实施上述两项改革，还有赖于体制层面的革新。
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    “由于目前的电价和投资体制存着缺陷，按照目前的体制，电力很可能会在几年之后再出现短缺的情况。”曾参与2002年电力体制改革设计的厦门大学能源经济研究中心主任林伯强表示。所以林伯强认为，在输配改革之前，应该先进行电价和电力行业投资体制的改革。

    林伯强说，实际上，当初在设计电力体制改革方案的时候，基本上没有考虑到电价和投融资体制对于电力体制改革的影响，但实际不是这样。
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3 [9 n3 h2 x# f. }4 {    一位参与电改的人士告诉记者，现在也明显地感觉到了，如果仅仅对企业进行改革，而不改革行政管理体制，电改会遇到比较大的阻力。

! E  g- {, B. ]' k; L* O  K; ~* Z    上述人士认为，对于电力行业来说，最突出的管理体制问题是多头管理。比如在国家发改委和国资委都对电力企业拥有很大的管理权力，而在国家发改委内部，都有许多个部门管理着电力企业。

    多头管理体制的掣肘，主要体现在电价和电力审批权上。

    目前，有业内人士提议，发改委将电力项目审批权交电监会，但包括电监会内部人士在内也表示，审批权应由政府机关来执行，而不是由电监会这样的监管机构来执行。

) e8 C% s) S3 V" n$ P    至于电价管理权移交电监会的提议，也有观点认为，电监会人手较少，分支机构不足，难以管理好电价。

5 X$ ?; r. T+ I( C) q    而持反对意见者认为，电监会也可以使用各地物价局的电价管理系统。因为，原先发改委也在使用这一系统来进行定价，电监会不可能将电价完全自己确定，还是需要与各地物价局讨论确定。

6 y& S" {9 v4 P' J' }: }2 u    对于电力管理权力的分配和体制的改革，也随着现在《电力法》的修改而再次被业界人士提起。2006年7月，国家电监会和几大电力集团，都收到了国家发改委新起草的《电力法》修改稿，对未来电改方向，以及各个部门之间的权力的重新分配等诸多问题作了规定。

: r; Y* P( o) v" s' n" A9 ^7 `    发改委的修改稿，对于电监会规定的权力很小，只规定了其监督市场主体的市场行为。这个概念的意思是指不是市场行为的，不应该归电监会管理。因此，电监会的作用受到了限制，比如输配电企业是自然垄断企业，不受市场行为约束，如按发改委方案执行，电监会对上述企业就没有管理权了。

    有消息人士透露，国家电监会内部有人士认为，不应该对该法案提出具体的修改意见，而是认为，《电力法》的修改案不应该由一个权力部门来制定。

    一位专家表示，发改委作为行政管理的经济政策部门，而不是执法监督的监管部门，其与电监会之间应该有明确的分工，然后在职能上相互配合。

3 f" A, Z- N9 h" s1 d" A+ s9 E3 G. }    对于多头管理的问题，目前尚未有定论。而此前，也有关于将考虑成立能源部或者能源委的种种猜测，“但是这一届政府不可能成立，如果成立，也是下一届政府研究的事项了。”一位电力界人士告诉记者。
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打破行政垄断
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& R5 t  ~. J4 C+ a2 V1 L    曾参与电力体制改革设计的首都经贸大学公司研究中心主任刘纪鹏，在接受《第一财经日报》采访时认为，电力改革的最终方向是打破垄断，引入竞争机制，但是中国电力行业的垄断，不但包括输配电网的自然垄断和发电、售电环节公司的经济垄断，更重要的是以行政审批为特征的行政性垄断。

    刘纪鹏说，电力体制改革的目标不是拆分企业，而应打破电价的行政性垄断。他认为，电改以来，电力行政性垄断的本质不仅没有打破，还有进一步加强的趋势。为了缓解电力紧张，三年来用行政代替市场的手段越来越多，所以刘纪鹏认为，当务之急是“打破电力的行政性垄断”。
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& @% }1 n  s2 X$ p    刘纪鹏认为，输配分开本身不能打破垄断，因为从经济学原理上说，输电和配电都具有自然垄断属性，而自然垄断的特点是一优于二，一大于二。因此，输配电的自然垄断属性并不能因为输配分开而打破，无非是由一个大垄断变成若干个小垄断，这是由于输配电网的基础性、安全性、网络性和规模性决定的。
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& X4 Y+ \7 {- k; f: U( m    对于应该先进行输配分开还是先进行电价和投资体制改革，另外一位业界专业人士也对记者说，不应该简单地规定谁先进行谁后进行。只有通过市场化的改革才能解决电力工业面临的问题，但是仅仅从企业的角度进行改革是一个浅层次的改革，如果仅仅这样改，一些电价、投融资方面的矛盾就会凸现出来。

    研究监管的人士告诉记者，改革走到了今天，电力改革的市场化方向已经明确了，在这样的背景下，能够采取市场化方式解决的问题，都应该用市场化的解决手段改下去。

" V( T6 \* n* w: H( f) G    在电价问题上，如果采用市场化的方式，则应该由市场来决定价格的合理与否，而不是由政府部门来对电价进行调节，而现行的电价是由政府部门来确定的。

: x7 D( M& ^1 o$ X) |    一种可以考虑的方案是，可以将输配电的价格确定清楚。而发电企业则可以进行竞价上网，然后规定好电力的最高价格，整个电力的交易市场也将形成了。

    但是，另外一位人士也告诉记者，如果将政府的职能完全放开，可能会产生电价大幅上涨的情况发生。比如煤炭，实行市场化后煤炭价格涨得就很凶，“市场不能解决所有的问题。”
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6 o7 q+ O; E$ D5 y- O# w    而监管研究人士则告诉记者，政府可以通过监管来解决这个问题。比如使用《反垄断法》，他表示，在国外监管部门其实也不需要太大的权力，而更多的是发现垄断行为，是一种公诉人的角色。

$ T5 |! w' [- d/ Y/ J    在电力投资体制改革方面，林伯强认为，国家发改委应该将全国的项目规划好，然后采取公开投标的方式进行建设。在保证该电厂的技术等的基本要求后，哪家发电集团的投资额最低，投产后的发电价格最低，就由哪个集团建设。
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: Q1 B1 r' D' Y; S" }    但国家发改委如何确定未来的电力需求呢，因为只有未来的电力需求确定后，才可以进行全国的电力规划。
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' \! B3 l& s) L) O/ m# w4 c3 p* P* c    现在的电力需求预测，一般是国家发改委牵头，各个省市政府、电网公司、发电集团、中国电力企业联合会和中国国际工程咨询公司等联合讨论未来的电力需求。实际上，最终电力的需求仍然比较难以预测。

    一位资深业界专家对记者说，单纯预测未来的电力需求，可能比较困难。他认为，应该采取分散决策，而不是由一个部门集中决策的方式进行全国的电力规划。

, Z+ e0 k/ d( @& M* N, \    他说，政府可以出台指导性的规划，企业可以去参与已规划电厂的建设，但并不能保证其未来发的电一定会有电网来购买。所以，这些电厂的风险会比较大。而发电集团限于国资委对利润的考核等，会对自行上马的项目进行缜密科学的投资分析，这样决策就变成了分散决策。
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    由于属于分散决策，其间博弈的人会很多，而博弈方越多，总体的需求预测则越可能接近正确。

; L7 G; s  K( R' P% @, Y2 Z6 H    但是由于目前的发电企业，多为国有企业，所以其做大的想法非常强烈，这就有可能导致投资过大而出现亏损的情况，所以如果有这样的政策出台，也应该有相应对国有企业的考核办法，对于这种投资体制的改革也是一个综合的工程。第一财经日报