工程造价管理工作的一项重大改革——《计价规范》学习体会

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刘坚 上海市建设工程标准定额管理总站
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    中华人民共和国国家标准——《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500—2003)(以下简称《计价规范》)已于2003年2月13日正式发布,并将于2003年7月1日起施行。《计价规范》的发布施行既是我国工程造价管理工作深化改革的成果,也是我国工程造价管理工作跨入一个新的发展阶段,它开创了工程造价管理工作的新格局,必将推动工程造价管理改革的深入和体制的创新,最终建立由政府宏观调控,市场有序竞争形成工程造价的新机制。
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    《计价规范》的出台,迈出了重要的一步,今后更为重要的任务是如何贯彻实行。然而,要贯彻实行好《计价规范》,首先必须学习并了解它。随着一个新事物的诞生,必然会给人们带来某些疑惑和不解,有些是因为对其本身尚不熟悉,有些则是由于传统观念的存在并与其相冲撞,这些势必会对施行工作带来一定的影响,所以更需要学习。认真地学习《计价规范》,理解并真正地把握它,是我们贯彻执行《计价规范》的前提,因此,笔者很想与大家交流一些学习过程中的体会。

    一、如何认识从"计价办法"到"计价规范"
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    工程造价管理工作的有关规定从来都是以文件形式发布,通常称为"办法"。此次的工程量清单计价则以国家标准形式发布为"规范"。为什么用"规范",在此之前曾经存在过一定的不解。通过学习和思考,经历了一个认识变化的过程。

    首先,从政府管理机构职能的转变来看,政府行政机构改革,政府行政职能的调整,都涉及到一个问题,那就是该管什么和不必管什么。随着中国市场经济体制的初步建立和中国加入世界贸易组织之后,达成的一个基本共识就是政府主管部门在本行业和本系统内应制定"游戏规则"。政府主管部门应该摆脱既当"运动员"又当“裁判员”，有时还要做企业的"婆婆"和"家长"的多重角色。政府主管部门要做好"裁判员",当然必须要有"裁判法则"。因此,制定"游戏规则"以规范有关各方行为是必然之举。它是引导市场有序健康发展,提供公开、公正、公平竞争平台的必然要求。"游戏规则"的一般要求,包括"必须怎么做,可以怎么做,不宜怎么做和不许怎么做。再扩展的话,还包括违反"规范"的罚则。这些“规则”以前也有,称之为"规定",是以文件形式发布。随着与国际习惯做法的逐步接轨,原先的许多做法需要变革。那么我们仍然需要的一些"规定"应该以怎样的形式表现呢?应该承认"规范"是一种较好的形式。它基本体现了政府主管部门管理工作的意志,综合包容了"强制性"、"推荐性"和游戏参与者行为必须遵循的"规则性"。如此,我们是否可以这样认识这个问题,那遵循深化改革和市场发展规律的要求,政府主管部门管理工作的主要内容是制定游戏规则,——游戏规则较好的载体是一种"规范",——从而制定《建筑工程工程量清单计价规范》。这应该是一条清晰的思路。

    其次,存在的疑问是工程量清单计价是否适合于使用"规范"这一形式。众所周知,我国很长时期对技术工作和行政工作的管理是有所不同的。"标准"、"规范"从来都运用于技术管理。而在行政管理工作中,则使用"办法"、"规定"。诚然,技术管理工作与行政管理工作存在着区别,在理论方面也还可以探讨,但有其共同点,它们都是管理工作,可以互相借鉴与交流,这是一;第二,加入世界贸易组织后,政府的行政行为也要符合国际惯例,而"标准"与"规范"是国际上普遍被认可和接受的:第三,在深化改革的过程中,我们将面临许多新的问题,而要解决这些问题,必须具备的精神之一,就是探索与创新。在工程造价管理工作的深化改革中,也同样会碰到难题,而解决这些难题,应该在观念上有新突破,在管理工作的内容包括形式上都应该有所创新。我们暂且不下结论,就说它一定是完美无缺的,是绝对正确的。至少,我们可以把它看作是一种积极的创新的探索。
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    第三,我们还可以分析一下它的客观可行性。工作造价管理工作有其特殊性。一般情况下,我们把工程造价管理工作归类于行政管理,这也就是为什么在使用技术管理的"标准"或"规范"的时候人们会感到不适。其实把工程造价管理工作归类于行政管理类,也不是很准确的。工程造价工作实质是一种技术经济工作,技术管理与行政管理兼而有之。我们原先称之为"定额"的内容,不仅包括工程量计算规则、社会平均消耗量和政府规定的单价、还有费用定额等,融为一个整体。我们也曾经说过,"定额"的本质是一种物化劳动和活劳动的消耗标准。在计划经济体制下,它是强制执行的标准:在市场经济体制下,价格放开,定额单价,费用标准可作调整。既便如此,施工生产时的消耗控制标准仍然是需要的。目前在大多数或绝大多数施工企业还没有建立自己完整的消耗标准前,仍要由政府编制和发布消耗量水平,我们可以把它视为一种推荐性标准。作为推荐性标准,再加上若干强制性条文,形成“计价规范”，应该说也有其一定的客观基础,也应当是可行的。

    二、如何理解工程量清单与定额的关系

. k! F* {* f& }, j; t+ N/ L& G    搞清楚并理解工程量清单计价与定额计价的关系,是具体实行《计价规范》的一个关健。当然,首先还需要分清原先的定额计价与现在所讲的消耗量标准的区别,从而最终处理好操作中的具体问题。
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    首先,我们应该理解的是,现行定额或准备重新编制的定额是工程量清单计价的基础。传统观念上的定额包括工程量计算规则、消耗量水平、单价、费用定额的项目和标准,而现在谈及的工程量清单计价与定额关系中的"定额",仅特指消耗量水平(标准)。原来的定额计价是以消耗量水平为基础,配上单价、费用标准等用以计价。而工程量清单虽然也以消耗量水平作为基础,但是单价、费用的标准等,政府都不再作规定,而是由“政府宏观调控,市场形成价格”。虽然同样是以消耗量标准为基础,但两者区别是很大的。可以进一步理解为,目前政府仍然发布的消耗量标准不仅仅是推荐性的,还应该是过渡性的。建筑施工企业竞争的实质是劳动生产率的竞争,而劳动生产率高低的具体表现就是活劳动与物化劳动的消耗标准,它反映了一个企业的消耗量水平,所以在淡化政府定额之后,企业应该建立自己的定额——即消耗量标准。用发展的眼光来看,工程量清单计价应该抛开政府发布的社会平均水平的消耗量标准，而使用企业自己的消耗量作为编制工程量清单的基础，编制出反映企业自己的消耗水平,反映企业实际竞争能力的报价书。
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4 [+ ~* t' h/ D3 C6 B    当然,就目前阶段而言,在企业还没有或没有完整的定额的情况下,政府还需要继续发布一些社会平均消耗量定额供大家参考使用。这也便于从定额计价向工程量清单计价的转移。可以看出，工程量清单计价的推广还将有助于进一步淡化政府发布的平均消耗量定额,从而推动企业建立自己的消耗量标准。

# f2 [) w- V1 |8 \    其次,要理解工程量清单与定额的关系,还涉及到一个问题,那就是“量价分离”。量价分离是工程造价管理工作改革中的一个热点,也有些同志认为量价分离是工程造价工作改革的一个标志。一些定额的重新修编或是有一些改革举措的出台,经常会遭遇到这样的提问,"是不是量价分离了"?本来,量价分离所表达的意思,是政府定价已经取消,量价合一的模式必须改革,是对改革的一个总体要求。随着工作的具体化,一些地方的新版定额不再出现基价或合价。这本是一种表现形式,也都引发争议。主张列出"基价"的同志认为,从方便操作的角度讲,应该列出,这未必就是没有"量价分离"。而持不同观点的则认为,彻底的"量价分离"不应该再列出"基价",实际上并不使用它,毫无意义。"量价分离"是工程造价工作一个总体改革要求,不能简单地从定额里面是否列出"基价"这个表现形式上面来判断。实质上工程造价管理工作的改革,不仅仅是表现形式的不同,应该是管理的内容,管理工作侧重点的变化,它是一种管理方法的改变。推广工程量清单计价、综合单价法是可以较好的体现管理方法的变革。
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! O; @; X* ?# m    综上所述,对工程量清单与定额的关系可以说理解了一部分,但还不是全部。或者说,上面的体会还是务虚性质的,并没有完全解决具体操作中的实际问题。在转轨期间,作为过渡性工作,我们必须处理好现行定额与工程量清单两者关系及其具体操作问题。

    三、如何在具体工作中贯彻《计价规范》
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    工程量清单计价、综合单价法要推广施行,而现行定额或正在编制、准备出台的消耗量定额还要延续一段时间,如何做好工程量清单与定额的衔接是目前工程造价管理部门考虑的很重要的一个现实问题。《计价规范》明确了"四个统一"是强制性条文,然而对地方造价管理部门而言在做好基础工作方面还是有着相当的空间。
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" w& o5 h, d5 L$ w) w# }    在认真学习、仔细分析附录内容后,将它与现行定额作一个比较,我们可以发现:第一,项目编码与项目名称都是新建的,不存在与原有的什么东西发生冲突:第二,在计量单位方面,许多与我们原有的是一致的,不同的只是少数;第三,工程量计算规则一部分与原有的计算规则相同,有一部分则不同。这个不同部分是依据新的项目名称,结合设计图要求设置的。第四,项目名称的特征描述和工作内容的概括,绝大部分和原来的一些定额子目是对应的。那么,可以认为某一清单项目实际上就是原来相连或相关工序定额子目的组合。因此,我们可以考虑把清单项目作为一个层面的东西与原来定额内容作联接,就是在原来定额的分部分项,和定额子目之间增加一级,即清单项目。这样就设三个层次，分部分项为一级，清单项目为二级，定额子目作为第三级。这样设置之后,是否解决了工程量清单与定额的衔接,是否有实际的操作意义,我们可以按如下操作步骤作些分析。

    第一步,根据某清单项目的特征描述和工作内容,可以从原定额中找到相应若干定额子目。这些组合之后的大部分子目与清单项目应该是完全一致的,如果不完全一致,则依据清单项目调整。无论是子目数量还是差异量都是很少的,其调整工作量不大。
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. [; T9 o$ w9 d: \    第二步,比照两者的工程量计算规则。原定额子目的工程量计算规则与清单项目的计算规则并不是一回事。但两个计算规则中有许多是相同的:而有一些虽然不同,但却无矛盾,可以在各自的层面分别进行:当然还有一些存在差别并会导致结果的不同。对于计算规则的处理,我们可以设定几条原则。一是,以清单项目计算规则为准,完全相同的则保留:二是,存在差别,但没有矛盾的,可以在各自的层面平台上分别进行,即几个子目仍使用原规则,最后并入清单项目规则:三是,如果有矛盾并将导致结果不同的,则修改定额计算规则,以符合清单要求。
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: j1 j+ x& w, b; v/ e    第三步,解决计量单位问题。经逐项对比可以发现,真正计量单位不同的也只是少数,当然应该依清单调整。实际上大量的子目不是计量单位不同,而是被组合子目有各自的计量单位,我们可以依次使用,待子目组合完毕后再归入清单项目的新计量单位中即可。
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    综合起来,可表述如下:
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    作为地方工程造价管理部门,首先考虑把清单项目作为定额子目的上一级层面,然后根据这一级的要求,调整工程量计算规则和计量单位,相符之后,就可对项目名称和项目编码直接运用了。当然,如此大量的原始数据还必须利用计算机技术,否则如此庞大的工作量是很难完成的。
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    作为清单报价编制人,首先要编制几条子目的一个小预算。小预算完成后得出汇总价格,然后按照清单项目的计量单位计算即可得出综合单价。在实际工作中像是增加了一道工序,但是利用计算机技术,操作起来应该是方便的。
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) w1 O2 {$ j9 ]" T4 K    《计价规范》发布之后,"规范"与定额的衔接是施行中碰到的一个大问题,是否可以按上述程序操作,是否符合规范的原意和原则,还有待实践的检验。笔者认为,上述做法从程序步骤上来看是可行的,结果目的也能达到,项目编码、项目名称、计量单位和计算规则的四统一要求也是能够满足的。这个问题解决了,计价规范和定额衔接上了,推广工程量清单计价和综合单价法将是非常顺利的。
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    当然,真正贯彻好工程量清单计价规范,还有一些工作需要做,并应该力争做好。一个是消耗量定额的修编工作:一个是价格信息工作。这两项工作虽是常规工作,也有相当的工作基础,但从推行和贯彻《计价规范》的角度讲,应该对它要求更高,做得更好。
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5 X1 {; g8 G+ k3 P    全面施行《计价规范》,还有两项工作,也是不容忽视的。

    一个是《计价规范》在招投标阶段的真正贯彻。招投标工作虽然以招标投标管理部门为主,但是组成招投标文件的有关造价资料大部分应由工程造价管理部门提供。如工程量清单中的项目编码、项目名称、计量单位、工程量计算规则,以及过渡时期的消耗量定额、费用项目等:还有《计价规范》中某些条文内容的具体化等。我们提供的原始资料越完整、越周全,招投标时就可能越顺利、越方便。这是工程造价管理部门在招投标阶段推行工程量清单计价工作义不容辞的责任和义务。
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# M( S2 I! K2 ]$ j9 |* v    第二个就是做好施行的监管工作。《计价规范》作为国家标准，特别是其中的强制性条文在造价管理工作中必须得到切实地执行，以维护其权威性和严肃性。这就要求工程造价管理部门对是否执行和执行情况进行监督检查。如何从组织上、制度上、方法上建立起监管体系，是一项新的工作，也需要认真探索。由此充分说明，地方造价管理部门不是无事可做，而是有许多工作要做。
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    《建设工程工程量清单计价规范》以国家标准形式出台，是一个新事物，作为一个改革探索的产物，也不可能一下子就十全十美，也可能存在一些缺陷。比如在某些条文的表述，表格的设置等方面还有待商榷。但是它肯定是积极的、健康的和向上的，它对我们工程造价管理工作的改革意义是毋庸置疑的。从大局和创新的观点出发，工程造价行业的每个人都应该相信这是一件好事，都有责任在推行工作中尽自己的一份力。作为学习体会可能是肤浅的，无论是在认识上，理解上，把握上存在的误差和不足，都欢迎领导、专家和同行给予批评指正。

                                                     ——《顺德工程造价信息》

guozh07

学习了！长知识。谢谢！