从国外电力工业体制改革模式引出的几点启示

djde_2000

- M' x1 a6 X8 v  q7 s杨 亚
8 p* \: ]6 K7 K: ^. ^& _4 C(中国三峡总公司)

: n& K/ a$ O2 W  ]5 p# z' h" g摘要：从20世纪70年代始，世界各国相继对电力行业进行了改革，主要包括两个方面：行业组织结构和所有制。电力体制改革的特点可以用四种模式来概括：完全垄断，发电市场竞争，批发市场竞争和完全竞争。各目电力体制的改革，对我们有四点启示，电力体制改革需要具备的基本条件不容忽视；电力体制改革应结合各国政治经济的实际和电力市场发展水平确定改革目标；电力体制改革要实现多重目标的平衡；我国电力体制改革将经历长期的循序渐进的过程。
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0 I" M3 |/ q4 I4 h# x/ z2 e关键词：电力；改革；模式

1 电力工业体制改革的两个方面与四种基本模式

　　世界各国对电力行业的改革采取了许多不同的方法和形式，但总结起来主要还是两个方面的改革：一方面是行业组织结构的改革，即行业内部的分工和结构分拆；另一方面是所有制方面的改革，即由国有制向股份制的逐步过渡。可以用四种基本模式来概括电力体制的改革特点。
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　　模式一：完全垄断模式。发电，输电与配售电垂直一体化，不存在竞争。

　　模式二：发电市场竞争模式。开放发电市场，由一家买方或代理机构向多家发电商购电，以促进发电生产领域的竞争，但地区内输电与配售电仍然垄断。此种方式不允许发电商通过输电线路直达最终消费者。采购代理(单一买方)对输配电网及售电给最终消费者进行垄断。

　　模式三：批发市场竞争模式。发电商有权选择多家配售电商向其售电，配售电商也有权选择发电商，直接购买电力并通过输电网输送到最后消费者，但地区内配售电网络依然垄断。此种模式在电力生产领域和批发售电市场都引入竞争。这种模式的实现条件是输电网络必须开放，输电网络由非盈利的独力机构运营(一般为国有电网公司)。

7 `  p6 K; N' a: _　　模式四：完全竞争模式。在批发市场竞争的基础上，进一步允许电力用户自由选择供电商，大用户可以直接向发电商购电，输电与配电线路都开放，配电业务与零售业务分离，零售业务也是竞争性的。在这种模式下，发电，批发和零售电力领域全面引入竞争。
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　　世界上所有国家电力工业的管理模式都在不断发生变化，但所有的变化和改革都是遵循这样一个规律：政府控制在减少，竞争和选择在提高。所有制与政府管理控制的改革有以下几种。
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4 b0 a  a. g9 {4 r+ c7 ~　　政府直接控制。政府部门与电力企业合二为一，其标志是政企合一的电力工业部。

　　投资由政府拨款，价格由政府制定，收益也上交给政府。电力工业被看作是公益事业和基础设施，政府可以给电力企业强加其他责任，比如通过电价征收附加税费。

& _. x1 [5 f7 e, P+ o+ \6 ]　　政府股权控制。由政府兴办的国有公司或国有企业进行管理和控制。

5 }" d8 V3 L% R5 A5 z　　政府授权一家国有公司(国家电力公司或地区电力公司)从事全国电力工业或某一地区电力工业的经营管理。在这样的体制下，需要有一个独立的行业监管机构，或直接由政府来制订价格和投资政策。法国的EDF即是国有企业，而英国中央电力生产委员会(CEGB)在电力体制改革以前也是如此。

8 i; }' f: z; r　　政府间接控制。政府向投资者出售国有电力公司股权并允许私人资本进入电力产业；允许电力企业通过资本巾场募集资金，发行股票；政府通过制定能源政策，监管电价形成机制，保证市场公平竞争。
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. ~8 d( t' |) O/ p) f& g　　总之，电力工业组织结构的分拆改制和所有制形式由政府所有向股份化演变是电力工业体制改革的两个相互联系的不同方面。
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. ~9 K8 B" H. H  c/ a0 W1 Z　　分拆改制是关于电力发、输、变、配、售的商业安排：把整个的工业组织结构分割开，引入竞争和选择。竞争是结构改革的最终目标。
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8 K0 V! n$ R. ]　　股份化是从政府所有过渡到私人所有，提高效率是所有制改革的最终目标，也是所有制管理体制连续性变化的结果。

2 世界各国电力工业及电力市场改革进程与实践

2.1 欧洲电力市场改革进程
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/ R; t, g0 L- P. {# ]( e　　欧洲经济共同体国家的电力体制改革自70年代从英国开始，目前各国进程与形式都不尽相同。
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　　(1)欧洲共同体----倡导建立统一电力市场，内容包括：参与国必须依据时间表开放电力市场，允许有选择权的电力用户自由选择发电商；允许发电商和有选择权的电力用户接入输电网络，称之为“第三方接入”；允许单 买家或采购代理按约定价格向独立发电商购电，保持地区配售电垄断权；对发电市场采用招标机制或许可证制度来管理新增发电容量。开放电力市场后的主要影响有：许多国家和电力公司分拆发电、输电和配电业务，分开会计帐目，成立不同的法人实体；行业并购与重组增加；电力公司开始以生产技术推动为导向转 变为以满足用户需求为导向的业务阶段过渡；消除了欧共体国家问内部贸易壁垒，竞争促进了价格下降，加强了欧洲国家 统一电网的步伐，有利于提高电网运行的稳定性和可靠性。
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5 w4 X- F, ?7 `* M　　(2)英国 ----电力市场改革的始作俑者
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) A" l- V. k. X: G　　英国电力市场化改革的核心是实行私有化与在电力工业引入竟争同步进行。1990年3月按《电力法》重组产业结构：原国有垂自 体的垄断电力公司被分拆为12个地区配售电公司，3家发电公司和1家高压输电公司。建立电力厍交易平台。允许大于0.1万kW的用户选择供电商。1990～1996年各公司股票陆续上市，完成民营化的所有制改革。1998～1999年允许所有的用户选择供电商，新电力交易规则((NE TA)出台，2001年新电力交易规则(NETA)实行，以多个市场和双边合同取代强制性的电力库。
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　　正当许多国家纷纷效仿英国电力库模式时，英国却又率先抛弃这一模式，实施新电力交易规则(NETA)。其基本内容是： 个由双边合同形式主导的市场，合约双方包括发电商，配售电商，电力用户以及输电系统运营商；配售电商和发电商可就未来任何时候买卖电力订立合同，允许电力合同的时间跨度从当天到几年以后；输电系统运营商由国家电网公司负责，接受电力买卖出价，平衡1.5h以内的合同交割中出现的供求差额，并解决输电网系统可能发生的堵塞问题；输电系统运营者(国家电网公司)同时负责电力调度以满足用户需求，以系统平衡时最后 个发电单位的报价为交易市场价；合约电量与实际电量的差额以系统平衡时买卖双方接受的交易价格清算，并且支付输电系统运营者的输电运营成本(过网费)。此外，新电力交易规则还允许电力公司相互持股整合，配售电公司可以兼并，使每一个配售电公司用户规模达到500万户左右，以便在新的体制下形成规模效益。
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　　(3)法国一 反对破碎分拆，追求规模经济的典范法国电力公司(EDF)是由法国政府拥有的国有电力公司，垄断了法国94％的发电装机和100％的输配电业务，集发电，输电和配售电业务于一身。在欧洲共同体倡导建立统一电力市场的政策推动下，法国颁布实施丁新电力法，一方面继续坚持电力行业的公益性，保持EDF的国有企业性质，另一方面也确立了供电市场开放时间表并允许大的电力用户拥有选择权。设立政府电力监管委员会，在EDF内部实行发电，输电与配售电业务分帐核算。

7 @* M! g$ _8 J1 C　　尽管有来自欧盟的压力，法国电力依然继续坚持纵向整合，坚持国有性质，追求规模经济，仅对发、输、配电业务实行功能分离和财务分开。
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# n, h, x8 b. _" I& J* F2.2 美国电力体制改革的进程

　　美国电力工业 直以私有制为主体，其电力体制改革的核心是放松管制，引入竞争，提高效率，降低电价。1978年美资建立电厂 并向地方供电公司出售电力，形成独立发电商(1PP)；1992年同意开放输电系统，并要求在电力批发市场引入竞争。1996年美国联邦能源监管委员会(FERC)进 步要求开放电力市场，实行厂网功能分离，分帐核算。在美国土的48个州中有20个州已经制定或实施了电力改革计划，其中具有代表性的有两种方案，两种结果。

5 F9 K) r  w' M6 f3 k6 C* ?　　(1)加州电力危机案例

2 `5 Z: @' K, w: o7 B& C7 V4 j　　加州政府1995年开始推行以放松管制为核心的电力体制改革。5年以后加州电力产生了严重的电力短缺、电价高涨、两家供电公司寻求破产保护的严重局面。据美国能源研究协会的总结，其主要原因并非电力体制改革本身，而在十改制设计方案存在结构缺陷和不合理的市场设计，即市场缺三对备用容量需求的信号，也就是说加州电力市场结构只是建立在现货交易基础之上，没有建立容量费用机制，缺乏备用容量要求，最终供给短缺演变成电力系统可靠性的危机。
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　　(2)电力体制改革在其它州的成功经验
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1 H  n: f8 w0 w. K( f, ?) s+ f　　德克萨斯、新英格兰、宾夕法尼亚、新泽西州等许多地区以降低电价、提高效率的电力市场改革都取得了成功。这些州的电力市场在放松管制的改革过程中建立了一套有效的机制保证足够的电力供应。如德州要求电力公司在满足用户足够的电力需求的前提下，保证有足够的备用容量，独立的发电商(1PP)既可以出售新电厂的电量，也可以出售发电容量。电；交易市场既有电量电价信号，又提供有容量电价信号，从而形成建立在市场基础上的备用容量需求和容量费用机制。

/ g) v: W: j- U% K2.3 日本：稳步推进的电力市场改革
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8 f+ f  ]/ @- o) M! G　　日本电力工业在1951年实行了所有制方面的民营化，形成了区域垄断的9家电力公司，这9家地区电力公司在所在区域实行发、输、配、售电垂直一体化的垄断体制。

　　日本政府由通产省负责监管电力工业。监管的主要内容是：电价、环境保护和发展规划。其中电价监管的原则是：

　　成本补偿原则-----按完全成本作为核定电价的基础；

* z+ g+ L: C/ V　　共同报酬原则-----合理的利润，总资本回报率8％；

　　公平负担原则-----成本+利润+税收。
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　　对环境保护的监管主要是限制二氧化碳等有害物的排放和核电建设的环境评价；对发展规划的监管主要是长期供求规划和电力系统平衡。

! R# o% p& B5 L; x& E2 `  x　　1999年颁布实施的新电力法，其主要内容有两点：
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　　允许占电力市场30％的高压用户(电压2万V，用电2000kW以上)自主选择电力公司，直接参与电力交易市场；
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　　新建电源项目实行招标。
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　　新电力法颁布实施后虽然开放了30％的电力市场，但两年以来只有2％～3％的电力用户更换了供电商。日本电力体制改革走的是一条结合自己实际情况的稳步推进的道路。
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8 V/ Y5 s) a1 v2.4 其它国家的电力体制改革进程
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' |4 z" j' o: d+ O4 g+ D' {　　电力体制改革不仅只在欧洲、北美、日本等发达国家，而且成为席卷全球的浪潮。传统的英联邦国家如澳大利亚，新西兰已经参照英国模式走完了所有制和放松管制、引进竞争两方面的改革。阿根廷、智利也采取了与本国实际情况相适应的电力体制改革。值得注意的是许多发展中国家也步吸收并推广发达国家的经验，走上了电力体制改革之路。
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3 从各国电力体制改革引出的启示

1 j& [" E  X6 v$ Y　　启示一：电力体制改革需要具备的基本条件不容忽视。
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　　纵观世界各国电力市场的改革进程，传统的电力工业垄断经营之所以从80年代中期开始受到挑战，以行业分拆、引入竞争为标志的体制改革推广于90年代，至今方兴未艾，其原因可以归结为以下两个主要方面：
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　　其一现代通信及计算机信息技术的发展为电力工业体制改革提供了技术前提和技术保障，是电力体制改革的必要条件。
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　　电力产品是 项特殊商品，除了基础性、重要性和公益性以外，电能不可存储的特点决定了电力系统分拆与重组必须依靠相应的技术措施作保障。现代通信及计算机信息技术高
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, V# l7 r* w% ^; g2 I1 j' w　　速发展为厂网分开，竞价上网；输（电)配(电)分开，用户选择的改革在电力报价、调度、计量、结算各方面提供了技术支持与保障，也为打破垄断，引入竞争创造丁必要条件。
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　　其二电力现货市场供需基本均衡，期货市场备用容量充足，电力买方市场初现是电力体制改革的充分条件。

& [* A' O# A9 e" {' s# A; L　　电力体制改革对象是处于垄断地位的电力企业，改革的动力来源于消费者 电力用户对降低电价，提高服务的要求；改革的压力来自于所有者(政府或私人股东)对提高效率，降低成本的要求。只有电力现货市场供需基本均衡，期货市场备用容量充足，电力买方市场初步形成，消费者对电力产品的需求基本得到满足以后才有可能提出降低电价，提高服务的要求，才能真正在电力市场形成竞争机制。
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　　启示二：电力体制改革应结合各国政治经济的实际情况和电力市场发展水平确定改革目标，没有唯一正确的模式与方案。
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) a1 {0 Y% F4 y( Z' H7 m1 C　　从各国电力市场和电力体制改革可以看出，电力体制改革有不同的模式和不同的目标。坚持以公有制为主　体，强调国家宏观控制的国家，如法国，改革的日标不是私有化和破碎分拆，而在于电力工业结构调整与竞争机制的引进。不同发展阶段的电力市场，改革的焦点和首要目标也是不同的。成熟的发达国家电力市场，其标志是电价水平一般反映了成本水平和投资回报率，用户有较高的电价承受能力，用电需求稳定而有限增长；在这种情况下，电力体制改革的首要目标是降低电价，提高效率，为客户提供更多更好的选择，其系统的安全性和可靠性以及充足的发电容量和对投资者的吸引则是次要目标。对于发展中国家的电力市场，电力短缺是主要矛盾，其标志是电力建设和容量扩充的资本需求很大，电价交叉补贴较为普遍，用户对电价上调的承受能力有限；在这种情况下，电力体制改革的首要目标是吸引电力投资，扩充发电容量，扩建并提升电网设施，维护系统的安全和可靠；而降低电价，提高效率和为客户提供优质服务与选择则是次要目标。
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8 n- w2 r) N% F" z) x; R3 U　　启示三：电力体制改革要实现多重目标的平衡，改革的总体规划与方案设计至关重要。
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/ |& |! ~/ Y7 M( I7 ^. H　　电力体制改革、建立竞争性的电力市场需要满足多重目标，这些目标包括：
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　　(1)用户希望获得低电价，高质量，安全稳定的供电服务；
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5 [" a) N6 n0 H: L* H* R　　(2)电力公司及其所有者希望企业快速发展，技术不断更新，得到较高的投资回报；
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  R  ^( h( u% `# a, x! G　　(3)政府希望国家的能源政策得到贯彻实施，电力市场的发展与经济发展水平相适应，并且在改革的过程中希望保持社会的稳定；
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9 }9 {# S; t2 v　　(4)环境保护部门与组织希望电力市场的改革政策有利于清洁能源和可再生能源的使用，以降低污染；

　　(5)政府的电力监管部门希望通过电力市场竞争机制实现资源的最优配置，通过监管保证市场的公平与规范。

　　纵观世界各国电力体制改革的实践经验，电力工业市场化改革的规划和设计要点有以下几个方面：
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8 Q1 y5 c* Z* y# e  g7 r　　第一：电力立法必须先行。《电力法》的修订是电力体制改革的前提与保障。
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" C0 t4 q# k- _1 t　　第二：厂网分开，竞价上网只是电力体制改革的第一步。竞价上网的成功取决于批发市场的定价机制，包括现货交易价格和期货市场价格的规则、电量价格与容量价格、通信信息技术与结算系统、输电网络的开放准入与公正收费。

3 Y/ x5 K4 |( z9 m4 H　　第三：独立公正的电力市场监管机构与公开透明的监管法规是竞争性电力市场成功的保障。 般由电力市场监管委员会行使监管产业政策执行和核定价格形成机制等政府职能。
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, g9 W" Z- M  e' v, k# _" r　　第四：电价核定的基本原则要遵循客观规律，与改革的口标相一致。科学合理的电价核定机制对电力市场长远稳定健康发展至关重要，各国电价市场化遵循的基本原则一是成本补偿原则 电价能够补偿合理的成本支出；二是合理报酬原则 电价能够让投资者有合理回报；三是公平负担原则 用户负担的应是成本加利润，取消不合理的交叉补贴。电价市场化并不能改变上述原则，而是在市场竞争机制下更好地运用上述原则提高效率，降低成本。
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; N+ m: M+ K3 a8 D4 z8 _0 s　　启示四：我国电力工业体制改革是大势所趋，但必将经历长期的循序渐进的改革过程。
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　　改革开放以来，我国电力工业得到了高速发展。2000年电力装机容量达到了3.14亿kW，年发电量超过1.35亿kW.h，均位居世界第二，成为世界电力牛产和消费大国。电力工业保证了国民经济持续高速发展，缓解了电力短缺的“瓶颈”制约，主要得益于开征能源交通基金、征收“两分钱”电建基金、利用外资等加大投入的政策。特别是鼓励集资办电、多家办电、允许外资独家办电的政策，造就了 批多元化的投资主体，在发电环节打破厂国家电力一统天下的垄断局面，对电力工业的发展起到了积极的推动作用。但是，在电力供求矛盾趋于缓解之后，我国电力工业长期在垂直一体化的垄断体制下的管理制度已难以适应多元投资主体和买方市场的新的形势，垄断体制下形成的地区市场分割，成本刚性增长，电价只升不降，利益错综复杂，竞争意识缺乏，经营效率低下。电力体制改革已经列入政府的重要议事日程。

　　但是我国近年来，主要受国民经济结构调整，能源利用效率提高双重因素的影响，电力市场局部饱和，大部分地区供需基本平衡，随着国民经济的持续增长，这种低水平的平衡与局部地区的窝电现象将难以持久，电力工业在未来相当长的时间内仍然面临着持续的高速增长需求，2001 2010年的十年规划电力工业仍然将保持5％～6％的年增长。总体来看，我国电力工业仍然处于发展阶段，特别是我国能源结构分布与电力市场需求的不均衡性，南北温差与东西时差的差异性，电源结构调整与环保要求的提高，都决定了我国电力体制改革的必要条件与充分条件需要在改革过程中不断完善。逐步成熟。电力工业体制改革是大势所趋，但将是一种长期的需要循序渐进的改革。总体设计，分步实施，稳妥推进将是电力体制改革的成功之路。
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7 ^( v- |! R, i% A( U! A: U6 }% P收稿日期：2001-1l
6 F& R4 K4 d7 B  z2 q8 T4 W作者简介：杨亚，中国三峡总公司财务部主任。

wdzalrf

谢谢楼主！！！

1983liuyang

很全面，谢谢楼主分享。学到了不少知识

南极

很全面，稳妥推进将是电力体制改革的成功之路

norika

呵呵，谢谢楼主讲述电力行业的大道理！

onetwo

电力市场是个热门的话题，不过虽然讲了这么多年，电力行业还是没有根本的改观

yanyanjun999

学到了不少，谢谢俄

eegsbaict

感谢LZ的文献。了解国外的改革方式，指导国内的发展方向

ylxd1967

输变配电投资巨大，且线路一旦经过最优化考虑，其他重复建设与投资都会产生巨大浪费，所以地区性垄断不可避免。

hillsea2008

看看