刘纪鹏：电力改革的当务之急是打破行政性垄断

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电力改革的方向和目标

　　电力改革的最终方向是打破垄断，引进竞争，完善社会主义市场经济体系。而我国电力行业的垄断既包括输配电网的自然垄断，也包括发电和售电环节的大公司经济垄断，但主
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要是指以行政审批为特征的行政性垄断。在对国电系统的第一次拆分完成后，当务之急是打破政府部门对电价和电源项目的行政审批。因此，电力体制改革下一步打破垄断的首要任务是打破行政性垄断。
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　　而电力改革的目标到底是什么？是不计成本和代价的人为制造若干竞争主体吗？我国近年来的电力体制改革只一味强调拆分国电系统的组织体，却无人触及打破电价行政性垄断这一实质性问题，其关键在于主导这场电力改革的主体恰恰是搞电价行政性垄断的政府有关部门，改革革别人的命积极，革自己的命消极。道理已经很清楚，不触动电价这一实质性问题，只强调拆分，不仅对电力改革进程的推进于事无补，而且还可能拆出麻烦。因为任何忽视电力改革最终是要实现为消费者和用户提供质优、价廉、安全的产品和服务的大目标的拆分，都应该慎行。事实上，由于对电力改革的方法和路径及改革时机的选择考虑的不够成熟所带来的教训已很深刻，国电系统网厂分开后，长达三年的电荒和电价持续上涨都是由于季节变化和国民经济增长过快造成的吗？都是由于煤炭价格上涨造成的吗？电荒给我国国民经济和人民生活带来的直接和间接损失至今没有详细的统计，但电价给消费者和用户带来的损失却是算得出来的：2004年每度电平均上涨了2．84分，2005年平均每度电又提高了2．52分，以2004年全国售电1．7万亿度电、2005年全国售电2万亿度电匡算，消费者多支付了约1600亿元，这几乎相当于一个三峡大坝的总投资。而
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8 z3 m7 d5 X" V8 E　　与此同时，我国电力行业由于技术构成的进步，发电装机容量的平均造价也从2002年以前的5000元／千瓦下降到了4000元／千瓦，平均下降1000元。以2003年装机容量3000万千瓦、2004年4000万千瓦、2005年7000万千瓦匡算，节约了1400亿的投资，然而这巨大投资成本的下降带来的同样是电价的不降反升。原因是投资成本的下降又被网厂分开后企业管理成本的增加抵消了。因此，我们今天在探讨输配分开时必须重谈电力改革的目标是为消费者和用户提供质优、价廉、安全的产品和服务，电力改革的方向和方法都必须紧紧围绕这一目标推进才行。
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% v' w/ }2 A0 I2 `! X! a　　而从2002年电力改革的效果看，长达5年的“拉锯式?电力改革虽然最终实现了拆分国家电力公司的目标，但由于电源项目和电价的审批都是在政府有关部门，事实上，前国家电力公司的企业组织垄断仅是表象，中国电力垄断的根源是在于行政性垄断。因此，尽管拆分了国家电力公司，但是却仅是“改体不改制?。中国电力行政性垄断的本质不仅没有打破，而且有进一步加强的趋势。3年来，为缓解电力紧张，用行政代替市场的手段越来越多。整个电力体制仍在旧的行政渠道内运行，因此，当务之急是打破电力的行政性垄断。
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3 w, v, Q$ s# t7 v- d　　电力改革历史的经验值得注意

) I1 X' G- }* d2 `3 C9 }0 H& h! Z4 {　　从1998年－2002年底，中国摆脱缺电的历史不过5年的时间，而这5年又恰恰是中国电力改革力度最大的5年。以拆分国家电力公司为改革目标的电力改革刚一完成，中国就又重新步入了电荒和电价上升的困难时期。这其中究竟是否存在由于我们对电力改革的目标认识不统一，对电力改革的方法、路径和时机的选择存在失误的主观因素呢？2002年以来，从反思电力改革的角度进行总结的分析文章鲜有所闻。人们通常不愿意涉及这一敏感的话题。从3年来中国出现的严重电力紧缺和电价持续上升的结局来看，确有体制和制度性的原因。而从今天一些同志急于推出输配分开，不惜代价打破国家电网公司垄断来说，笔者深表忧虑。因为目前输配分离的时机并不成熟，强行推出不仅将会导致电价进入新一轮的大幅上升，而且存在着输配电网安全事故一旦发生，应对失效的风险。这决定了笔者不得不再次强调“反思电力改革?这一人们不愿谈及的敏感话题。
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　　事实上从1998年起，围绕着中国电力组织体制的改革，针对当时电力紧缺现象得到缓和的现象，在两个环节上曾出现激烈的争论。其一，电力是暂时过剩、局部过剩还是中国已步入一个电力长期过剩和总体过剩的时期。对这一判断结论的体制性决策背后是以拆分国电公司、推出“0＋4?模式为表象、以竞价上网为实质的电力改革的时机是否已经到来。因为这场电力改革无论从组织体制还是市场竞价机制哪个角度看，都要求要在一个宽松的市场环境中推进才是可行的选择。有关部门希望对电力改革速战速决、急于求成的主观愿望最终使得电力已进入长期和总体供大于求的市场环境，电力改革的时期成熟，必须全力推进的观点起了主导作用。这在客观上造成了这一时期我们把主要精力都放在了强调电力体制的组织拆分，而忽视了电力这个国民经济第一基础产业的特点及其应在国民经济中超前发展的预测和规划。其二，该不该抓住当时的时机推进全国联网。一些同志认为，电力市场当时已出现了总体上的供大于求，各地区均实现了就地平衡。搞全国联网也不会有交换电量，在经济上不合理，在技术上不安全。重要的是，搞跨区联网会进一步巩固国家电力公司的垄断体制，不利于以拆分国家电力公司为主的电力改革。
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/ ~1 c. g: f4 {( @　　上述两种观点的“内耗?性争论和最终选择，事实上是导致我们从1999年开始3年不上新的电力项目、电力的发展与国民经济的发展不协调的重要原因之一，也是导致直至今天中国电力的跨区联网无法实现，像华北、东北这样的局部连接也仅是弱连接，当发生电力危机时，我们无法在贫电省和富电省之间进行电量的有效规模性调度的原因之一。
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　　除此之外，从2000年起，出于对拆分国家电力公司的考虑，担心国家电力公司在面临被拆分的改革时期乱投资甚至是转移资产，导致国电系统本身电力电源项目的投资和重组受到严重的制约，当时的国家计委还起草了69号文件，冻结了电力系统对外投融资和资产重组的全部项目，这一文件直到2002年底国家电力公司被解体都没有解冻。显然，无论是从整个国家电力工业还是从国家电力系统来看，在1999年至2002年这三四年中，我们把主要的精力都放在如何拆分国家电力公司上及对其改革争论的漩涡之中。从某种意义上说，这才是作为与国民经济发展密切相关的第一基础产业产生重大影响的根本原因。
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　　尽管目前我们对中国电力体制改革的模式还不能作出正确与否的判断，但至少从改革的时机上看，是值得商榷的。忽视中国经济发展的新兴转轨时期和电力这个国民经济第一基础产业的特点及对国民经济的影响，忽视对电力的规划、预测及与国民经济之间的协调发展关系，不是从消费者的角度以最终能够为消费者和用户提供质优价廉的电力产品为改革的目标去采用“大船慢掉头?的渐变方式打破垄断，而是过多的从政府和政治的角度用“休克疗法?式的方式拆分国电系统，这一教训是应该进行总结的。
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, R' s  ^# ~/ ~2 F" t　　从2003年到2005年，长达3年的电荒，为什么最终连一个责任人、一个责任主体都找不到？而现在一些同志强调电力改革的不成功是由于拆分不够造成的，这是值得商榷的。而今天，不去破除电价的行政性垄断，电力改革只改体不改制，不做充分论证就贸然实行输配分开，在分散的体制下，如何确保我国电网的安全运行不出问题，如何确保输配分开后不导致电价的进一步剧烈攀升，避免使消费者和用户的利益受损，必须有主体负责。我们不希望看到在所谓彻底市场化改革的背景下，一旦电网安全运行出现了问题和消费者难以承受高电价而怨声载道时，又像今天电荒发生后找不到责任主体的现象再次发生。因此，对近年来电力改革与发展中出现的失误给国民经济带来不利的教训，必须进行认真的思考，建立科学的决策和纠错机制，在正确理解《十一五规划纲要》所提“逐步推进输配分开?这一重大改革时提供经验，少走弯路。

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学习了多谢

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